我國大數(shù)據(jù)模式的邏輯設(shè)計與運行特點（一）我國大數(shù)據(jù)局模式的邏輯設(shè)計
十八大以來，地方政府設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局是機構(gòu)與行政體制改革一個值得關(guān)注的新動向，有學(xué)者對我國31個省級行政單位（不含港澳臺）和334個地市行政單位的機構(gòu)改革方案進行梳理后，發(fā)現(xiàn)其中17個省（直轄市）、203個市（州、盟）組建了專門的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。作為新一輪政府機構(gòu)改革的亮點，大數(shù)據(jù)局的設(shè)立，并非政府機構(gòu)的簡單增加，背后蘊含的則是我國政府?dāng)?shù)據(jù)管理從單一化的行業(yè)管理邁向整體化的功能管理，并通過職責(zé)定位、權(quán)力運行、工作機制等加以實施。從本質(zhì)上講，大數(shù)據(jù)局模式的基本邏輯起點是政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌治理數(shù)據(jù)效用價值的全面實現(xiàn)，核心在于建立數(shù)據(jù)管理組織體系與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的邏輯銜接和方法進路。大數(shù)據(jù)局模式與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的邏輯關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)治理是一項復(fù)雜的任務(wù)，過去政府機構(gòu)的數(shù)據(jù)治理項目常常失敗。其中各自為政、政出多門、數(shù)據(jù)封鎖等孤立化、碎片化的組織管理體制已經(jīng)成為阻礙我國政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的主要障礙。而大數(shù)據(jù)局模式之所以能夠得到我國省市政府部門的高度認(rèn)可和快速推廣，與其所秉承的數(shù)據(jù)理念、價值追求與目標(biāo)定位密不可分。
1.大數(shù)據(jù)局模式是政府?dāng)?shù)據(jù)治理理念的組織化表現(xiàn)
從機構(gòu)命名來看，“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”“數(shù)據(jù)資源管理局”“大數(shù)據(jù)與政府服務(wù)管理局”等不僅蘊含了政府部門要對大數(shù)據(jù)資源進行統(tǒng)籌管理的目標(biāo)，也預(yù)示著對政府?dāng)?shù)據(jù)資源開發(fā)的高度重視。與單一化、部門化的政府?dāng)?shù)據(jù)管理相比，盡管均需履行數(shù)據(jù)管理職能，但前者將數(shù)據(jù)視為政府資產(chǎn)與神經(jīng)中樞，遵循著開放、共享、價值、協(xié)同的數(shù)據(jù)思維，追求數(shù)據(jù)驅(qū)動型決策與數(shù)字化公共服務(wù)，兼顧了市場和社會對數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價值需求；而傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理體制，局限在數(shù)據(jù)的工具理性層面，注重的是數(shù)據(jù)收集、加工、存儲等環(huán)節(jié)的專業(yè)化管理，專注于數(shù)據(jù)開放、跨部門數(shù)據(jù)共享等格式、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量……微觀問題的具體解決方案，缺乏復(fù)雜環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的全局性考量，數(shù)據(jù)管理與行政工作的結(jié)合有限。
2.大數(shù)據(jù)局模式是政府?dāng)?shù)據(jù)治理實踐的運行載體
總體而言，各地大數(shù)據(jù)局的職能定位集中在確定政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理念、戰(zhàn)略、行動方案，解決數(shù)據(jù)采集、交易、開放的格式、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等數(shù)據(jù)管理問題，拓展數(shù)據(jù)驅(qū)動型管理與服務(wù)在交通、城市綜合治理等領(lǐng)域的應(yīng)用，負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)平臺等政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的運營維護，開展數(shù)字產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、指導(dǎo)以及數(shù)據(jù)安全、隱私保護、電子政務(wù)等相關(guān)問題。職責(zé)任務(wù)的設(shè)計反映了數(shù)據(jù)理念上的整體性思維，即通過一體化權(quán)力運行貫徹政府?dāng)?shù)據(jù)開放、融合、共享的整體性部署與一體化建設(shè)。一方面，強化數(shù)字政府建設(shè)，沖破現(xiàn)有數(shù)據(jù)管理的部門阻力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)力的政府體系內(nèi)優(yōu)化，推進數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌規(guī)劃與整體利用；另一方面，依靠政府強有力的資源調(diào)配力、社會動員力，將數(shù)據(jù)開發(fā)利用權(quán)力延伸到更多企業(yè)、社會，培育新型市場主體，激活數(shù)據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展與智慧社會建設(shè)的加速。
（二）大數(shù)據(jù)局模式的運行特點
1.職能任務(wù)的集中化
與條塊分割的政府?dāng)?shù)據(jù)管理層級節(jié)制體系相比，大數(shù)據(jù)局模式強化了數(shù)據(jù)管理職責(zé)的綜合性，將分散于發(fā)展與改革委員會、經(jīng)濟和信息化委員會等多個部門的數(shù)據(jù)管理權(quán)限進行優(yōu)化歸并、匯聚整合，并賦予相應(yīng)的行政級別、權(quán)力和資源，形成了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)宏觀領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運行框架（見下圖）。從制度設(shè)計上規(guī)避了職責(zé)不清、政出多門的現(xiàn)象，以便建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、上下協(xié)同、運行高效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織管理體系。大數(shù)據(jù)局模式不僅在總體布局、統(tǒng)籌規(guī)劃等宏觀數(shù)據(jù)治理方面的職能更多、權(quán)限更大，擁有更強大的資源調(diào)配權(quán)和更權(quán)威的行政處置能力，而且在管理數(shù)據(jù)資源、促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面還有著更為直接地行政干預(yù)和調(diào)度指揮權(quán)。
圖：我國政府大數(shù)據(jù)局模式的權(quán)限框架
2.權(quán)力運行的集約化
一方面，從縱向打通了數(shù)據(jù)采集、加工、傳遞、再利用、存儲等各環(huán)節(jié)管理，并從橫向上無縫銜接數(shù)據(jù)規(guī)劃、數(shù)據(jù)質(zhì)量等各業(yè)務(wù)切面，形成首尾相連、循環(huán)通暢的數(shù)據(jù)價值鏈管理閉環(huán)。目前，各地大數(shù)據(jù)局初步建立了門類齊全的工作制度和業(yè)務(wù)流程管理辦法，通過健全機構(gòu)，規(guī)范部門分工，強化了數(shù)據(jù)權(quán)力的垂直性配置與內(nèi)部制約，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)、數(shù)據(jù)安全管理、平臺運營等多條戰(zhàn)線的齊頭并進，避免了以往運動式數(shù)據(jù)管理的低效；另一方面，為推進政府?dāng)?shù)據(jù)的無障礙流動與智能化應(yīng)用，大數(shù)據(jù)局在集約化管理方面有所突破，一是做到了治理工具的集約化，實現(xiàn)政治站位、行政約束、經(jīng)濟激勵、氛圍營造以及法律手段、技術(shù)迭代等多手段的綜合運用；二是做到了數(shù)據(jù)鏈管理的集約化，即破除數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)部門分割式管理積習(xí)，以數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同為目標(biāo)，對數(shù)據(jù)質(zhì)量、安全、隱私、數(shù)據(jù)驅(qū)動決策、資產(chǎn)開發(fā)等進行一體化考量，并進行流程重組再造，如借助集約化的數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源庫開發(fā)、智能管理、互動交流、數(shù)據(jù)開放、在線服務(wù)等的分類實施與協(xié)同處理；三是做到了數(shù)據(jù)資源的集約化，通過編制政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄和開放目錄、進行數(shù)據(jù)資源歸集管理、建設(shè)政務(wù)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等完成政府?dāng)?shù)據(jù)資源的全面匯聚與全程加工。
3.工作網(wǎng)絡(luò)的集群化
數(shù)據(jù)的跨部門流動與開放是各國政府?dāng)?shù)據(jù)治理的瓶頸，大數(shù)據(jù)局模式在平衡各方數(shù)據(jù)利益、促進多主體數(shù)據(jù)治理的協(xié)同方面展開了有益探索（見下圖）。首先是以大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組或數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、專項小組等名義建立起常態(tài)化跨部門工作協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建起數(shù)據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃的宏觀領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)；其次是順應(yīng)了數(shù)據(jù)分布結(jié)構(gòu)和傳輸方式的開放性、彌散性特點，既強化了大數(shù)據(jù)局與經(jīng)信、網(wǎng)信、公安等相關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作聯(lián)動，在數(shù)據(jù)獲取方式、格式標(biāo)準(zhǔn)、流程規(guī)范等中觀指導(dǎo)方面形成了承上啟下、橫向合作的協(xié)商式合作網(wǎng)絡(luò)，也借助內(nèi)外數(shù)據(jù)共享平臺，推進數(shù)據(jù)驅(qū)動型治理在金融、工商、交通等行業(yè)管理的應(yīng)用，明確相關(guān)部門在數(shù)據(jù)交換、存儲、利用過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，不斷拓展政府?dāng)?shù)據(jù)工作網(wǎng)絡(luò)；第三是在基層和末梢數(shù)據(jù)治理方面，主動與企事業(yè)單位和社會組織建立起上下銜接、互為支撐的業(yè)務(wù)合作紐帶，將各類社會主體納入政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用全生命周期各環(huán)節(jié)管理中，與社會建立起相對緊密的數(shù)據(jù)交換融合機制，促使政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織結(jié)構(gòu)走向網(wǎng)格化、扁平化。
圖：以大數(shù)據(jù)局為核心的政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織網(wǎng)絡(luò)
4.資源運作的集聚化
有學(xué)者指出：與發(fā)改、財政、人社等綜合管理部門側(cè)重于資源分配所不同，數(shù)據(jù)治理中的協(xié)調(diào)需要資源集中或再分配，因此需要更加強有力的行政安排。從實際運行來看，充分的行政授權(quán)、相應(yīng)的行政級別和人員編制、基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字化項目的必要投入賦予了大數(shù)據(jù)局應(yīng)有的行政資源調(diào)配能力和政府影響力。同時，部分地方大數(shù)據(jù)局所具有的行政審批權(quán)、政府績效或服務(wù)質(zhì)量的檢查評估權(quán)、數(shù)據(jù)門戶和“一網(wǎng)通辦”平臺的運營權(quán)、政府?dāng)?shù)據(jù)人才培養(yǎng)與數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)權(quán)等在客觀上能夠迅速形成體制性資源匯聚優(yōu)勢，有效集結(jié)體制內(nèi)、外數(shù)據(jù)治理所必需的人、財、物等資源，并加速數(shù)據(jù)資源的匯聚與融合。當(dāng)然，建立數(shù)據(jù)確權(quán)、分類、流通、交易機制，采用合同外包、數(shù)據(jù)項目眾籌、黑客競賽、數(shù)據(jù)利用大賽等不僅是大數(shù)據(jù)局多元化資源集聚的有效方法，也是提升數(shù)據(jù)資源聚集的廣度和質(zhì)量，推動與企業(yè)和社會數(shù)據(jù)共享共治的必要途徑。
我國政府大數(shù)據(jù)局模式的不足與改進空間作為政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織模式創(chuàng)新的載體形式，政府首席數(shù)據(jù)官制度與大數(shù)據(jù)局模式在機構(gòu)的目標(biāo)使命、職能權(quán)限、結(jié)構(gòu)要素、運行方式等諸多方面趨于一致，均遵循了數(shù)據(jù)治理的整體性、系統(tǒng)性、全局性規(guī)律，強化了對政府?dāng)?shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理和綜合利用的職能定位。二者在職位設(shè)置的邏輯思考、職責(zé)空間與工作方式等方面體現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織運行的共性特征，圍繞如何實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)賦能，將數(shù)據(jù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能進行了體制與機制上的探索。當(dāng)然，不同的國情與行政傳統(tǒng)決定了二者間在秉承共性規(guī)律的同時，還存在著差異化發(fā)展的趨勢。例如，沿襲分權(quán)制模式的首席數(shù)據(jù)官制度權(quán)責(zé)職能相對簡單，運行方式機動靈活，更多關(guān)注于政府?dāng)?shù)據(jù)平臺運營和數(shù)據(jù)驅(qū)動型政府服務(wù)的供給；總體而言，我國政府大數(shù)據(jù)局模式的組織化程度更高、職能權(quán)限更加集中、目標(biāo)任務(wù)更加繁雜、資源調(diào)配能力更加強大，而與之配套的整體化實施架構(gòu)、一體化治理能力以及數(shù)據(jù)文化培育、社會支撐參與等尚未同步跟上。因此，在充分吸收和借鑒政府首席數(shù)據(jù)官制度經(jīng)驗的同時，還需要在制度設(shè)計與組織架構(gòu)上結(jié)合實際進行完善和超越。
（一）職責(zé)目標(biāo)有待優(yōu)化明晰
大數(shù)據(jù)局在數(shù)據(jù)治理的組織體系中發(fā)揮著承上啟下的重要作用，需要在機構(gòu)定位上實現(xiàn)從政府?dāng)?shù)據(jù)的專項管理／專業(yè)化管理機構(gòu)邁向數(shù)據(jù)治理綜合性管理機構(gòu)的轉(zhuǎn)型。一方面，要進行職責(zé)任務(wù)的全方位建構(gòu)。雖然“更廣范圍的職權(quán)整合更有利于建成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理體系，但在人、財資源一定的情況下，大數(shù)據(jù)局同樣有可能會在眾多職權(quán)中顧此失彼”。目前，無論是通過重新組建、加掛招牌還是設(shè)立政府部門直屬或下屬機構(gòu)，大數(shù)據(jù)局的職責(zé)權(quán)限在承繼既往的基礎(chǔ)上均有不同程度的拓展歸并。例如，將隱私與數(shù)據(jù)安全職責(zé)納入大數(shù)據(jù)局管轄，意味著要與網(wǎng)信、公安等進行邊界切割，以避免職能模糊與權(quán)責(zé)脫節(jié)。再比如，許多省級大數(shù)據(jù)局承擔(dān)了推進信息化建設(shè)、促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展等遠遠超越政府體制內(nèi)數(shù)據(jù)管理范疇的任務(wù)，需要與發(fā)改、工信等部門進一步理清職責(zé)邊界。另一方面，要增強和細化職責(zé)任務(wù)的可操作性。職能重組和轉(zhuǎn)變不可避免地會帶來大數(shù)據(jù)局獨立運行后原有數(shù)據(jù)資源獲取和流動調(diào)配權(quán)限的削弱，需要重塑數(shù)據(jù)治理邏輯和結(jié)構(gòu)，并對管理對象、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)資源和應(yīng)用軟件等進行精細化制度設(shè)計；同時，數(shù)據(jù)問題在政府體系內(nèi)與各類業(yè)務(wù)工作的關(guān)聯(lián)越來越緊密，需要重新規(guī)劃和設(shè)計工作推進的路線圖。既包括以集約化、一體化思想對具體數(shù)據(jù)治理事項進行規(guī)范，也包括責(zé)任清單的明晰。
（二）權(quán)限結(jié)構(gòu)有待整體布局
權(quán)限結(jié)構(gòu)對于政府?dāng)?shù)據(jù)職能的履行具有重大影響，涉及到思維理念、行為方式轉(zhuǎn)換與具體的方法論問題。一是數(shù)據(jù)權(quán)力運行體系需要從自上而下的單向流動轉(zhuǎn)變?yōu)榭v橫暢通的多維循環(huán)。目前，各地大數(shù)據(jù)局的行政層級與影響力尚不足以號令協(xié)調(diào)不同類型政府業(yè)務(wù)部門，許多省份尚未組建數(shù)字政府建設(shè)等跨部門專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，常態(tài)化溝通機制缺失。為推進工作，大數(shù)據(jù)局既要承襲利用政府權(quán)威推進數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)，也要規(guī)避過度依賴縱向權(quán)力而導(dǎo)致的橫向溝通不足與上下級互動薄弱問題。有必要效法政府首席數(shù)據(jù)官委員會、數(shù)據(jù)管家工作坊來平衡各方數(shù)據(jù)利益，建立起能夠綜合協(xié)調(diào)所有政府部門數(shù)據(jù)工作的強有力中樞機構(gòu)，以便在數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)流動以及利益補償?shù)确矫鎸崿F(xiàn)工作理念、目標(biāo)、政策、工具、標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同。
二是數(shù)據(jù)權(quán)力運行要從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責(zé)任本位，從行政空間拓展到社會空間。換言之，在倚重行政權(quán)力強化數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌的同時，要突出數(shù)據(jù)治理以公民需求為牽引、以服務(wù)國家治理能力現(xiàn)代化的責(zé)任導(dǎo)向。強化責(zé)任本位并未降低大數(shù)據(jù)局在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的地位影響，而是從數(shù)據(jù)開發(fā)利用的整體利益出發(fā)，轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)方式的客觀要求。也意味著，在做好數(shù)據(jù)資源謀篇布局，構(gòu)建政策、標(biāo)準(zhǔn)、管理與平臺均協(xié)同統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)體系的基礎(chǔ)上，要完善權(quán)力運行，促使權(quán)力流向從以命令指揮型轉(zhuǎn)變到開放合作型，調(diào)控手段從單一的行政指令增加到數(shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展所必需的市場機制與社會自治等手段的并重，權(quán)力流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)從固化封閉走向開放靈活，并形成以大數(shù)據(jù)局為主導(dǎo)的多主體多部門協(xié)同的整體化數(shù)據(jù)治理組織格局，如下圖所示：
圖：我國政府大數(shù)據(jù)局權(quán)利運行方式
?（三）數(shù)據(jù)驅(qū)動型政府治理有待強化落實
成立或組建政府大數(shù)據(jù)局的終極目標(biāo)并非僅停留在政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開發(fā)利用上，而在于國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施與政府?dāng)?shù)字化治理能力的提升。我國各地大數(shù)據(jù)局的業(yè)務(wù)更多集中在對數(shù)據(jù)資源的公開披露、加工處理與數(shù)據(jù)經(jīng)濟的開發(fā)利用上，在增進政府部門的數(shù)據(jù)分析推進數(shù)據(jù)驅(qū)動型決策與服務(wù)優(yōu)化方面還有一定差距（見下圖）。因而，有必要借鑒美國大城市政府首席官團隊的做法，與相關(guān)政府業(yè)務(wù)部門建立緊密聯(lián)系，將數(shù)據(jù)科學(xué)家等專業(yè)人員作為專家顧問嵌入到各部門核心業(yè)務(wù)，合作確定數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵問題與任務(wù)需求，并提供數(shù)據(jù)驅(qū)動的洞察和專業(yè)知識指導(dǎo)。在部門化的場景應(yīng)用中，不僅要推進政府部門對數(shù)據(jù)的價值感知與關(guān)聯(lián)分析，完善循證決策流程，提高政府服務(wù)的精準(zhǔn)化，還要運用高效的數(shù)據(jù)管理加強對政府公務(wù)人員的智能化管理與工作效率的提升。同時，還擔(dān)負(fù)著塑造政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)的義務(wù)，在開展公務(wù)員數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)，倡導(dǎo)數(shù)據(jù)共享文化，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)分析實踐流程等方面還需要有新的作為。
圖：數(shù)據(jù)驅(qū)動型政府能力成熟度模型
綜上，作為深化政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制改革的積極探索，大數(shù)據(jù)局模式不僅能夠有效組織和有序開展政府行政體系內(nèi)的數(shù)據(jù)生命周期管理，而且還能夠廣泛動員社會參與，指導(dǎo)數(shù)據(jù)經(jīng)濟，促進數(shù)據(jù)共享。面對數(shù)字化進程中，政府、社會、企業(yè)各方對大數(shù)據(jù)局模式所給予的多重期冀，在借鑒國外政府首席數(shù)據(jù)官制度的基礎(chǔ)上，有必要對各地大數(shù)據(jù)局的職能任務(wù)、權(quán)力運行與實踐效果進行客觀反思和審慎調(diào)整，以確保其數(shù)據(jù)治理能力與職能定位相匹配、運行機制與權(quán)責(zé)要求相適應(yīng)，從而構(gòu)建具有中國特色的高效協(xié)同的政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織體系。
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